**呼吁：《中醫(yī)藥法實(shí)施條例》盡快出臺(tái)！

添加日期：2018年5月4日 閱讀：1623

《中醫(yī)藥法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)中醫(yī)藥事業(yè)步入新的里程碑，為中醫(yī)藥行業(yè)未來(lái)的健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展迎來(lái)前所未有的契機(jī)，不僅對(duì)“健康中國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，也必將為整個(gè)中醫(yī)醫(yī)療和中藥產(chǎn)業(yè)格局帶來(lái)新變化。

《中醫(yī)藥法》是首部全面、系統(tǒng)體現(xiàn)中醫(yī)藥理論特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)性法律，確立了中西醫(yī)并重、促進(jìn)中西醫(yī)結(jié)合的發(fā)展方針。

《中醫(yī)藥法》第三章“中藥保護(hù)與發(fā)展”對(duì)中藥產(chǎn)業(yè)鏈多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)如：藥材種植養(yǎng)殖和流通規(guī)范管理、道地藥材評(píng)價(jià)、藥用野生動(dòng)植物資源保護(hù)、中藥飲片炮制、經(jīng)典名方復(fù)方制劑簡(jiǎn)化注冊(cè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部中藥制劑備案等均做了原則性和綱領(lǐng)性的規(guī)定。

由于《中醫(yī)藥法實(shí)施條例》尚未出臺(tái)，相關(guān)配套制度也未能及時(shí)跟進(jìn)，《中醫(yī)藥法》實(shí)施至今已十個(gè)月有余，許多內(nèi)容尚無(wú)法落實(shí)到位，廣大中藥企業(yè)也處于觀望和期待之中。

僅以經(jīng)典名方復(fù)方制劑簡(jiǎn)化注冊(cè)為例，為落實(shí)《中醫(yī)藥法》中相關(guān)規(guī)定，2017年10月CFDA組織起草了《中藥經(jīng)典名方復(fù)方制劑簡(jiǎn)化注冊(cè)審批管理規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》及兩個(gè)備案資料的相關(guān)規(guī)定草案，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但至今仍未有正式文件發(fā)布。

雖然近期國(guó)家中醫(yī)藥管理局也發(fā)布了《古代經(jīng)典名方目錄(第*批)》，但對(duì)于源自古典名方中藥復(fù)方制劑簡(jiǎn)化注冊(cè)的具體實(shí)施政策尚未落地，中藥企業(yè)仍處于無(wú)所事事的焦急等待中。



《中醫(yī)藥法》第五條“國(guó)務(wù)院中醫(yī)藥主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的中醫(yī)藥管理工作。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)與中醫(yī)藥管理有關(guān)的工作。”基本明確了CFDA和國(guó)家中醫(yī)藥管理局的行業(yè)監(jiān)管地位，而其他有關(guān)部門(mén)則未予明確說(shuō)明。隨著國(guó)務(wù)院開(kāi)啟新一輪機(jī)構(gòu)改革，與醫(yī)藥行業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能也發(fā)生了較大變化，體現(xiàn)了國(guó)家層面上對(duì)醫(yī)藥行業(yè)監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變，中藥行業(yè)也將面臨新的挑戰(zhàn)和發(fā)展困境。

一、中藥全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管誰(shuí)該擔(dān)此重任?

國(guó)務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革成立了“國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局”，主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理，組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管等。組建“國(guó)家藥品監(jiān)督管理局”，由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)藥品、化妝品、醫(yī)療器械的注冊(cè)并實(shí)施監(jiān)督管理。從新組建的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本職能描述中，我們似乎并未看到涉及中藥產(chǎn)業(yè)鏈前端中藥材種植養(yǎng)殖和流通監(jiān)管職能的部門(mén)歸屬，而藥監(jiān)局的職能范圍則主要是中藥飲片和制劑的監(jiān)管，中藥材質(zhì)量問(wèn)題仍將是整個(gè)中藥產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管空白點(diǎn)。

1、中藥產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)且復(fù)雜，監(jiān)管難度較大

中藥不同于化學(xué)藥，其產(chǎn)業(yè)鏈更長(zhǎng)且行業(yè)跨度較大，從藥材種苗到患者使用的中藥飲片和中成藥，要?dú)v經(jīng)種植養(yǎng)殖、采集、倉(cāng)儲(chǔ)、飲片加工、制劑生產(chǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，尤其要經(jīng)過(guò)多個(gè)物流環(huán)節(jié)。中藥產(chǎn)業(yè)鏈條橫跨農(nóng)林、食品、藥監(jiān)、中藥局、商務(wù)部等多個(gè)職能部門(mén)，對(duì)中藥行業(yè)的監(jiān)督難度遠(yuǎn)大于化學(xué)藥。

中藥材兼具農(nóng)產(chǎn)品和藥材的雙重屬性，給中藥的源頭治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，監(jiān)管不善將嚴(yán)重威脅整個(gè)中藥產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。《中醫(yī)藥法》中雖然對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)中藥材種植養(yǎng)殖、采集、貯存和初加工等各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理做出明確規(guī)定，并有針對(duì)性地對(duì)中醫(yī)藥傳統(tǒng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)提出了明確要求，但實(shí)際落實(shí)尚缺乏可操作的實(shí)施細(xì)則。

商務(wù)部于2009年開(kāi)始建設(shè)覆蓋全國(guó)的中藥材流通追溯體系，但主要側(cè)重于流通信息的追溯，中間缺少第三方質(zhì)量檢驗(yàn)控制，且藥材追溯是開(kāi)放的，沒(méi)有形成閉環(huán)，藥材質(zhì)量難以保障。有**提出如果能夠?qū)崿F(xiàn)政府出臺(tái)制度并搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)建立藥材質(zhì)量全程追溯體系，用信息技術(shù)倒逼藥材源頭治理，通過(guò)第三方檢驗(yàn)及全程溯源機(jī)制，探索建立能與世界對(duì)話的中藥材全產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)體系，*終達(dá)到“來(lái)源可查、去向可追、責(zé)任可究”，期待這種追溯機(jī)制能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

2、中藥材質(zhì)量直接影響中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展

中藥材是中醫(yī)藥行業(yè)的源頭，但長(zhǎng)期以來(lái)一直存在標(biāo)準(zhǔn)不明、監(jiān)管不嚴(yán)等漏洞。由于中藥材種植分散、生產(chǎn)方式原始、各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)方法，受自然條件影響較大，因此采集的藥材質(zhì)量良莠不齊的問(wèn)題普遍存在。

近年來(lái)，中藥材染色、以次充好、硫磺熏蒸防霉防腐、農(nóng)殘超標(biāo)等亂象層出不窮，嚴(yán)重制約了以此為基礎(chǔ)的中藥飲片和制劑的發(fā)展，就連百年**企業(yè)同仁堂都屢次被曝因不合格中藥材引發(fā)的中飲片質(zhì)量問(wèn)題。業(yè)內(nèi)**所言“中醫(yī)將亡于中藥”并非聳人聽(tīng)聞，而“中藥將毀于藥材”也不是沒(méi)有可能!

日本近些年來(lái)漢方藥的迅速發(fā)展，基于其對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的重視，值得借鑒。津村株式會(huì)社是一家以生產(chǎn)漢方藥為主的企業(yè)，其產(chǎn)品占據(jù)了醫(yī)療用漢方藥市場(chǎng)高達(dá)84%的份額，但其藥材高度依賴從中國(guó)進(jìn)口。為了控制漢方藥質(zhì)量，津村在中國(guó)設(shè)立分公司，并建立原料質(zhì)量控制體系，可以對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行登記注冊(cè)管理，藥用植物的種植、采收加工等，都有標(biāo)準(zhǔn)操作規(guī)程，并且全程可追溯，確保了其漢方制劑的質(zhì)量可控，提供了對(duì)藥物療效和安全性的保障。

3、產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管漏洞將拷問(wèn)藥監(jiān)局的監(jiān)管能力

近些年來(lái)頻繁發(fā)生的中藥材質(zhì)量問(wèn)題，一方面反映出中藥材行業(yè)的復(fù)雜性和監(jiān)管難度，另一方面也暴露了對(duì)中藥材的監(jiān)管乏力。

而中藥材的質(zhì)量問(wèn)題直接導(dǎo)致中藥飲片和中成藥的療效、安全性和質(zhì)量問(wèn)題，*終損害的是廣大患者的療效和用藥安全。面對(duì)因中藥上游產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管漏洞導(dǎo)致的中藥監(jiān)管難題，藥監(jiān)部門(mén)也陷于尷尬境地。

按照新組建的藥監(jiān)局職能定位，其主要監(jiān)管范圍是中藥飲片和中藥制劑，中藥材雖具有藥品屬性，但對(duì)于其監(jiān)管一直沒(méi)有明確的部門(mén)承擔(dān)，以藥監(jiān)局現(xiàn)有的人力和能力，要承擔(dān)起中藥全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管明顯力不從心。

如果不能有效解決中藥產(chǎn)業(yè)鏈前端的監(jiān)管問(wèn)題，中藥飲片和制劑的質(zhì)量難以保證，相關(guān)部門(mén)必須盡快行動(dòng)起來(lái)以確保中藥產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

二、深化醫(yī)保制度改革將進(jìn)一步?jīng)_擊中藥產(chǎn)業(yè)

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革新組建“國(guó)家醫(yī)療保障局”，開(kāi)啟了醫(yī)藥行業(yè)的“大醫(yī)�！睍r(shí)代，對(duì)于完善城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，確保醫(yī)保資金合理使用、安全可控，統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”改革，更高效率地保障廣大參保人員的醫(yī)療需求具有重大意義�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管和付費(fèi)機(jī)制改革將發(fā)生新的變化。

首先，醫(yī)保局將重拳出擊醫(yī)保行業(yè)違法亂象，嚴(yán)厲打擊各種形式的騙取醫(yī)�；�金行為，重點(diǎn)管控醫(yī)生誘導(dǎo)患者需求的行為，以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供過(guò)度醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)象。

其次，加強(qiáng)醫(yī)�？刭M(fèi)力度，成本核算將為醫(yī)保費(fèi)用管控提供參考。隨著醫(yī)保體系對(duì)單病種付費(fèi)和DRG付費(fèi)制度的推進(jìn)，臨床路徑對(duì)接核算標(biāo)準(zhǔn)成本的實(shí)行，將使得具有循證醫(yī)學(xué)研究證據(jù)和藥物經(jīng)濟(jì)學(xué)優(yōu)勢(shì)的藥品更具臨床用藥優(yōu)勢(shì)。所謂的“神藥”和一些治療范圍寬泛、療效不明顯甚至無(wú)效、臨床用量又較大的藥品必將進(jìn)一步受到重點(diǎn)監(jiān)控。

其三，醫(yī)保局成為醫(yī)藥市場(chǎng)的*大購(gòu)買(mǎi)方，承擔(dān)制定和調(diào)整藥品、醫(yī)療服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，制定藥品和醫(yī)用耗材的招標(biāo)采購(gòu)政策并監(jiān)督實(shí)施等工作，在藥品定價(jià)及議價(jià)中的強(qiáng)勢(shì)地位得以提升。隨著醫(yī)保支付制度改革提速，將采取藥品中標(biāo)價(jià)格與醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)緊密捆綁的方式一定會(huì)進(jìn)一步降低虛高的藥品價(jià)格。

綜上，“大醫(yī)保”環(huán)境下醫(yī)藥行業(yè)將受到一定影響，而首當(dāng)其沖的又將是中藥子行業(yè)。

1、中藥普遍缺乏循證醫(yī)學(xué)研究數(shù)據(jù)

循證醫(yī)學(xué)的概念于上世紀(jì)九十年代被提出，對(duì)世界醫(yī)學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響，成為許多國(guó)家進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生科學(xué)決策的重要方法，是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)發(fā)展的必然趨勢(shì)。西醫(yī)學(xué)是循證醫(yī)學(xué)，近些年來(lái)隨著*先進(jìn)的診療設(shè)備和藥物不斷被應(yīng)用到國(guó)內(nèi)臨床，我國(guó)西醫(yī)學(xué)的發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)了與發(fā)達(dá)國(guó)家同步，循證醫(yī)學(xué)研究成果越來(lái)越成為臨床用藥的重要參考依據(jù)，也逐步成為醫(yī)療費(fèi)用成本核算的要素之一。

而中醫(yī)藥學(xué)是數(shù)千年積累起來(lái)的經(jīng)驗(yàn)醫(yī)學(xué)，講究辨證施治、注重整體治療。許多中藥品種雖歷經(jīng)數(shù)十年甚至上百年的臨床應(yīng)用，其療效也能得到醫(yī)患的普遍認(rèn)可，但因缺乏大樣本循證醫(yī)學(xué)研究，在臨床使用上受到一定程度的限制。在中醫(yī)藥理論體系下，中藥的療效往往難以用明確的指標(biāo)予以評(píng)判，這也是中藥開(kāi)展循證醫(yī)學(xué)研究的難點(diǎn)之一。

缺乏循證醫(yī)學(xué)證據(jù)支撐的中藥已經(jīng)成為臨床用藥的一大短板。隨著更加嚴(yán)格的醫(yī)�？刭M(fèi)制度落實(shí)，按病種付費(fèi)和DGR付費(fèi)制的推廣，擁有循證醫(yī)學(xué)支持的西醫(yī)藥將占據(jù)更加明顯的優(yōu)勢(shì)，而中醫(yī)藥則可能面臨進(jìn)一步的被限制、被弱化、被邊緣化的趨勢(shì)。

2、中藥大多成份復(fù)雜作用、機(jī)制不明

中藥復(fù)方普遍存在有效成份不確切、作用途徑不清、作用機(jī)制不明等問(wèn)題，這不僅給習(xí)慣了西醫(yī)靶向給藥特點(diǎn)的醫(yī)生用藥選擇帶來(lái)困難，也成為我國(guó)中藥難以走出國(guó)門(mén)的巨大障礙。由于成份不確切，中藥品的毒副作用一直拷問(wèn)中藥企業(yè)。貴陽(yáng)中醫(yī)一附院某醫(yī)生在其《正確認(rèn)識(shí)中藥肝毒性》的文中表示，雖然目前中藥肝毒性的研究越來(lái)越受到重視，但90%的中藥毒性尚未掌握，缺乏系統(tǒng)研究。

3、中藥尚未建立完善的臨床用藥指南體系

西醫(yī)學(xué)經(jīng)過(guò)多年的積累，已經(jīng)具備了相對(duì)完善的疾病診治指南體系，指南中關(guān)于一線用藥、二線用藥、聯(lián)合用藥，臨床療效判定標(biāo)準(zhǔn)，治療金標(biāo)準(zhǔn)等均有明確規(guī)定，具有較高的臨床用藥指導(dǎo)意義。而中藥在這方面相對(duì)落后，近些年來(lái)中華中醫(yī)藥學(xué)會(huì)、中國(guó)中藥學(xué)會(huì)和中國(guó)中西醫(yī)結(jié)合學(xué)會(huì)等已經(jīng)做了大量工作，發(fā)布了一些中醫(yī)病證的中西醫(yī)結(jié)合診療指南，但臨床實(shí)踐中采納有限，現(xiàn)階段對(duì)臨床用藥指導(dǎo)意義并不大。

4、中藥再評(píng)價(jià)結(jié)果不能及時(shí)獲得相關(guān)部門(mén)的認(rèn)證

對(duì)于中藥行業(yè)存在的諸多問(wèn)題，一些優(yōu)秀的中藥企業(yè)一直在堅(jiān)持不懈的努力。始于2009年的中藥注射劑再評(píng)價(jià)工作得到了步長(zhǎng)制藥、九芝堂、康恩貝、天士力、上海凱寶、山西振動(dòng)和神威藥業(yè)等多家中藥企業(yè)的積極響應(yīng)并付出行動(dòng)。然而企業(yè)投入大量人力、財(cái)力完成的工作成果卻因相關(guān)管理部門(mén)頂層設(shè)計(jì)缺失被束之高閣，至今尚未有一個(gè)品種獲得審評(píng)認(rèn)可。

面對(duì)中藥循證醫(yī)學(xué)研究的難題，一些中藥企業(yè)也積極嘗試，做了大量研究工作，有些研究成果足以支持進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)品說(shuō)明書(shū)時(shí)確又遇審批障礙。同時(shí)隨著中藥提取與制劑技術(shù)的不斷升級(jí)，大量的中成藥制備工藝也隨之得到大幅提升，但依法也應(yīng)向監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行變更注冊(cè)。據(jù)悉，很多企業(yè)申請(qǐng)修改說(shuō)明書(shū)和工藝優(yōu)化變更長(zhǎng)達(dá)五年無(wú)果，嚴(yán)重挫傷企業(yè)主動(dòng)開(kāi)展再評(píng)價(jià)研究的積極性。

三、相關(guān)建議

第*，為確保《中醫(yī)藥法》的實(shí)施真正達(dá)到立法目的，強(qiáng)烈呼吁國(guó)務(wù)院盡快頒布《中醫(yī)藥法實(shí)施條例》，進(jìn)一步細(xì)化《中醫(yī)藥法》中的相關(guān)法律條款，明確各相關(guān)部委在《中醫(yī)藥法》實(shí)施中的權(quán)利和責(zé)任。國(guó)務(wù)院牽頭督促政府相關(guān)職能部門(mén)和地方各級(jí)政府職能部門(mén)，明確貫徹《中醫(yī)藥法》的目標(biāo)和任務(wù)，以保障《中醫(yī)藥法》落到實(shí)處。

第二，建議國(guó)務(wù)院督促國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局牽頭農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食品及藥品等監(jiān)管部門(mén)，聯(lián)合做好中藥全產(chǎn)業(yè)鏈的監(jiān)管和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，以從源頭上確保中藥產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。對(duì)于中藥療效和安全性再評(píng)價(jià)應(yīng)提到有關(guān)部門(mén)的議事日程，尤其是中藥注射劑的再評(píng)價(jià)需盡快建立質(zhì)量評(píng)價(jià)體系及評(píng)價(jià)**系統(tǒng)，對(duì)于優(yōu)先通過(guò)審評(píng)的企業(yè)和品種，在醫(yī)保用藥、價(jià)格等方面政府應(yīng)予政策傾斜。

第三，建議國(guó)務(wù)院督促國(guó)家藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家中醫(yī)藥管理局、國(guó)家衛(wèi)生健康委和科技部等相關(guān)部門(mén)高度重視現(xiàn)階段中醫(yī)藥發(fā)展面臨的諸多困局，為切實(shí)貫徹落實(shí)《中醫(yī)藥法》做好中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展，以提高中藥的臨床價(jià)值為目標(biāo)，構(gòu)建符合中醫(yī)整體觀念及中藥復(fù)方特點(diǎn)的研究策略和技術(shù)方法，建立和完善中醫(yī)藥疾病臨床診療指南體系，以應(yīng)對(duì)新的醫(yī)保監(jiān)管體系下中醫(yī)藥事業(yè)可能面臨的沖擊，真正發(fā)揮中醫(yī)藥在疾病預(yù)防治療中的作用。

第四，建議人大盡早啟動(dòng)《藥師法》立法程序，明確臨床藥師對(duì)處方藥處方審查、調(diào)劑和指導(dǎo)患者使用的職能，讓藥師成為合理用藥、安全用藥的*后一道看門(mén)人。藥師制度也是化解我國(guó)中藥處方藥80%由西醫(yī)醫(yī)生處方現(xiàn)實(shí)難題的不二選擇。

責(zé)任編輯：田月華 pndqq.cn 2018-5-4 15:45:50

文章來(lái)源：天使之劍